A nova crise do petróleo, atualmente em seu limiar, não é apenas mais um episódio de volatilidade de preços, não se circunscreve aos conflitos no Oriente Médio e na Rússia. Ela sinaliza algo mais profundo: a crescente dificuldade de garantir previsibilidade em um sistema energético global permeado por tensões geopolíticas, transição climática e rearranjos produtivos. Em um mundo assim, energia deixa de ser apenas custo e volta a ser questão de segurança.

É nesse contexto que o Brasil aparece de forma inesperada no debate internacional. Em reportagem recente (bit.ly/41x4ymE), a prestigiosa revista The Economist destacou o que chamou de uma espécie de “arma secreta” do país, como sua capacidade de produzir biocombustíveis em larga escala. A observação não é trivial. Em meio à instabilidade global, poucos países conseguem substituir, ainda que parcialmente, combustíveis fósseis por alternativas domésticas ambientalmente sustentáveis.

 

Políticas públicas)

Essa vantagem, no entanto, não surgiu por acaso. Ao contrário do que sugere uma leitura apressada, também não é apenas resultado de condições naturais favoráveis. Trata-se de uma construção histórica, sobretudo, institucional.

Costuma-se descrever o Estado brasileiro como excessivamente burocrático, fragmentado e ineficiente. Há verdade nessa descrição - mas ela é incompleta. Ao lado dessa burocracia difusa, existe um Estado capaz de operar de forma seletiva, ativando níveis elevados de coordenação, aprendizado e capacidade decisória em setores considerados estratégicos — mesmo quando essas capacidades não se manifestam de forma homogênea no restante da economia.

Foi esse Estado — menos visível, porém mais eficaz — que esteve por trás da construção da indústria de biocombustíveis. Não por acaso, sua origem remonta a um momento de crise. Nos anos 1970, o primeiro choque do petróleo levou o Brasil a elaborar e implementar uma política pública meritória — o Proálcool —, uma tentativa de reduzir a dependência externa e reorganizar sua matriz energética. Mais do que uma resposta conjuntural, tratou-se da mobilização coordenada de crédito, de política tecnológica, de regulação e de articulação produtiva, isto é, da ativação de capacidades estatais específicas diante de um choque externo de grande magnitude. Além de os veículos ‘flex’ poderem ser abastecidos exclusivamente com etanol, a gasolina C contém 30% de etanol, valor que deve crescer a 35% nos próximos anos.

Posteriormente, em 2004 - e sem estar no bojo de uma crise, porém com visão estratégica - foi implantado o Plano Nacional de Biodiesel no Brasil, operacionalizado através do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB). Os estudos começaram em 2003, e em dezembro de 2004 o governo federal instituiu o programa como política estratégica para introduzir o biodiesel na matriz energética brasileira. Hoje a mistura é de 15 % de biodiesel no petrodiesel, com previsão de aumento para 25 % nos anos vindouros.

As políticas públicas também estiveram presentes na propulsão da geração elétrica renovável e sustentável. No final dos anos 1970, foi criada a Itaipu Binacional, que entrou em operação em 1984, com capacidade instalada de 14 GW. Em 2026 a usina gerou 73 TWh, representando 10% da eletricidade consumida no Brasil. Com os incentivos de políticas públicas, o setor privado foi atraído para a geração de energia elétrica por fontes fotovoltaicas e eólicas, atingindo, em 2026, 75 GW instalados (mais que cinco usinas de Itaipu!), que representam 37% da geração de eletricidade do país. Nas usinas de etanol, ocorre cogeração de eletricidade, com a combustão do bagaço de cana, que responde por cerca de 10% da matriz energética de eletricidade, ou seja, o equivalente a uma usina de Itaipu.

 

Crise multifacetada

A crise atual, no entanto, é de outra natureza — mais difusa, mais persistente e significativamente mais complexa. Não se trata apenas de escassez ou de preços elevados, mas de um ambiente global marcado por incerteza geopolítica, energia como forma de coação entre países, pressão por transição energética para energias sustentáveis e crescente pressão regulatória. Se, no passado, o desafio era substituir o petróleo, hoje se trata de conviver com sua instabilidade enquanto se constrói, simultaneamente, um novo sistema energético.

Mais do que uma coincidência histórica, essa trajetória revela um padrão recorrente: no Brasil, choques externos funcionam como mecanismos de focalização institucional. Eles reduzem a dispersão decisória e permitem a concentração de capacidades estatais em torno de objetivos específicos. Nessas condições, o Estado consegue coordenar investimentos, alinhar expectativas e sustentar políticas ao longo do tempo — algo mais difícil em contextos de normalidade.

Essa dinâmica ajuda a explicar por que a capacidade estatal no Brasil assume uma forma estruturalmente desigual. Em vez de se distribuir de maneira homogênea, ela se organiza em “núcleos de alta capacidade”, nos quais coordenação, previsibilidade e aprendizado institucional atingem níveis elevados, coexistindo com áreas marcadas por maior fragmentação. Os setores de energia elétrica e biocombustíveis são exemplos desses núcleos.

Nesse contexto, a própria noção de previsibilidade — central para o funcionamento de sistemas energéticos — precisa ser qualificada. Ela não é um resultado espontâneo da dinâmica de mercado, mas uma construção institucional. Depende da capacidade do Estado de organizar informação, reduzir incertezas, coordenar interesses e sustentar decisões ao longo do tempo. Em setores complexos e arriscados, como o energético, essa capacidade não emerge de forma difusa: precisa ser construída — e tende a se concentrar.

É isso que ajuda a explicar por que, diante de uma nova crise do petróleo, o Brasil não parte da estaca zero e, sim, de uma base já estruturada, resultado de processos cumulativos de coordenação institucional e aprendizado produtivo.

 

Construção no tempo

Ao longo de décadas, o país desenvolveu um sistema energético singular. Etanol e biodiesel deixaram de ser alternativas marginais e passaram a integrar a matriz de transportes. Carros elétricos e híbridos estão ocupando parcelas expressivas do mercado, demandando mais eletricidade sustentável. Nos biocombustíveis, os avanços exigiram mais do que produção agrícola: envolveram pesquisa aplicada, adaptação tecnológica, regulação de mercado e, sobretudo, a construção de mecanismos de coordenação capazes de sustentar investimentos e alinhar expectativas ao longo do tempo.

A continuidade dessa trajetória, porém, não pode ser explicada apenas por sua competitividade imediata. Em diferentes momentos, a produção de biocombustíveis enfrentou condições de mercado adversas que, em um ambiente puramente orientado por preços, tenderiam à contração ou mesmo ao abandono do setor. O que se observa, no entanto, é a presença de mecanismos institucionais capazes de sustentar e reconfigurar essa atividade ao longo do tempo — por meio de regulação, indução e inovação organizacional.

Esse processo permitiu preservar capacidades produtivas e tecnológicas que, posteriormente, se revelaram estratégicas. Em termos mais gerais, mercados não constroem trajetórias. Operam sobre trajetórias já construídas, cuja continuidade depende de arranjos institucionais capazes de coordenar e reduzir incertezas ao longo do tempo.

Mais recentemente, essa base tem se expandido. A produção de etanol a partir do milho, especialmente no Centro-Oeste, ilustra bem esse movimento. Ao aproveitar a dinâmica da segunda safra e a infraestrutura já existente, o país ampliou sua capacidade de oferta, reduzindo a dependência exclusiva da cana-de-açúcar, uma forma de gerência de riscos domésticos, como clima adverso.

Atualmente, esse movimento revela algo ainda mais relevante. A expansão do etanol de milho não é apenas uma diversificação produtiva. É a convergência de trajetórias que, embora tenham evoluído de forma relativamente paralela, têm origem em um mesmo contexto estratégico e institucional. Tanto a expansão agrícola do Cerrado quanto a consolidação da indústria de biocombustíveis foram respostas a restrições externas semelhantes, ligadas à segurança energética, à soberania alimentar e à necessidade de ampliar a capacidade de geração de divisas, e se apoiaram em instrumentos comuns de coordenação estatal, como pesquisa, crédito e indução produtiva.

 

Integração de cadeias de valor

Ao longo do tempo, esses arranjos deram origem a bases produtivas e tecnológicas distintas, mas complementares. O que se observa no presente é o seu acoplamento: a articulação entre uma agricultura altamente produtiva e uma infraestrutura energética consolidada, ampliando o alcance e a complexidade da estrutura produtiva.

Esse processo também mostra que a capacidade estatal não opera de forma isolada. Ela emerge da interação contínua entre Estado e sociedade e se plasma nos mercados. Nos casos do Proálcool e da expansão do Cerrado, o que se observa é a atuação de uma burocracia de alta competência, capaz de organizar arranjos nos quais políticas públicas, pesquisa científica, investimento privado e aprendizado produtivo se reforçam mutuamente.

Na crise atual, essa estrutura funciona como um amortecedor. Quando cotação do petróleo sobe, o impacto interno existe, mas é menor do que em economias integralmente dependentes de combustíveis fósseis. A presença de uma frota flex fuel e de uma oferta doméstica relevante de biocombustíveis reduz a exposição a choques externos e os mitiga. Em termos mais precisos, trata-se de um arranjo que amplia a capacidade do país de absorver choques sem desorganização estrutural, preservando graus relevantes de autonomia decisória.

Mas o significado desse arranjo vai além do curto prazo. A crise atual está redefinindo os critérios de competitividade no setor energético. Não basta produzir energia barata. É preciso produzir energia com previsibilidade, baixo risco geopolítico e crescente compatibilidade com exigências ambientais. Nesse novo contexto, os biocombustíveis deixam de ser apenas uma solução de transição e passam a ocupar de forma estrutural o núcleo da disputa econômica, objeto de escrutínio e análise por outros países, como forma de emulação.

O Brasil entra nessa disputa com uma posição singular. Ao converter parcela de sua enorme produção agrícola em energia, o país construiu uma ponte entre o setor primário e a segurança energética. Essa articulação entre agricultura, indústria e logística é rara e difícil de replicar.

 

Mas a oportunidade não está garantida.

O mesmo Estado que consegue construir esses núcleos de alta capacidade enfrenta dificuldades para generalizar e difundir essas capacidades para o conjunto da economia. A expansão dos biocombustíveis pode seguir dois caminhos. No primeiro, o país avança para atividades de maior densidade tecnológica, como combustíveis sustentáveis de aviação e biorrefinarias. No segundo, limita-se a ampliar a produção de matérias-primas, ainda que com algum grau de processamento.

A diferença entre essas trajetórias não será definida apenas pelo mercado. Ela dependerá da capacidade de coordenação em escala ampliada, isto é, da capacidade de transformar arranjos setoriais bem-sucedidos em estratégias mais densas e consistentes, uma interação entre políticas públicas e empreendedores.

Mais do que setores isolados, o que está em jogo é a capacidade de articular trajetórias produtivas distintas em configurações mais complexas. É disso que depende, em última instância, a possibilidade de transformar capacidades seletivas em estratégias de desenvolvimento mais amplas e sustentadas ao longo do tempo.

Há ainda um segundo desafio. À medida que regulações ambientais se tornam mais rigorosas, cresce a pressão por rastreabilidade, certificação e padrões internacionais. Isso tende a favorecer países que conseguem combinar produção em escala com governança institucional consistente e verificável.

A atual crise do petróleo, portanto, não cria a vantagem brasileira. Ela a revela e expõe também sua ambiguidade. O Brasil já demonstrou que é capaz de construir soluções sofisticadas em contextos adversos. A indústria de biocombustíveis e de outras fontes energéticas é prova disso. Mas também mostrou que essas capacidades tendem a permanecer concentradas, sem necessariamente se difundir.

Em um mundo marcado pela incerteza energética e ambiental, poucos ativos são tão valiosos quanto a capacidade de produzir alternativas viáveis e ambientalmente sustentáveis aos combustíveis fósseis. O Brasil já possui esse ativo, resta saber se continuará operando por meio de “ilhas de alta capacidade”, ou se conseguirá transformar essa vantagem silenciosa em uma estratégia de desenvolvimento mais ampla, integrada e sustentada institucionalmente, transversalmente imbricada nas cadeias produtivas do País.